副伏罗归义王，立王庭于白海之滨。
与刘备重筑的白檀城，互市多年。随高车日益汉化，受三郡乌桓、南匈奴等内迁部族所染，亦逐渐适应农牧。如今皆筑城而居。再加众所周知的“北有蓟，莫纵缰”。边郡形势，逐渐稳定。
长城以北。前汉时所置，今汉已废数县：白檀、平刚、石成、广成、白狼等，今多有部族定居，广种苜蓿，习得青储饲料制备等诸多技艺，变游牧为半农牧。水草丰茂时，在草场间迁徙游牧。隆冬枯草季，则入安居点。避暴雪极寒。水洗水暖，享一年安逸，故称“半游牧”。只需不在游动，游牧还有何所惧。
刘备与副伏罗老王商定。前汉时边郡，悉数复置。立高车十二归义侯国。类比“使匈奴中郎将”，设“使高车中郎将”。
使匈奴中郎将，主护南单于，比二千石，可拥节，有从事二人，有事可新增。主，持节出使、领护或卫护南匈奴等职责，亦主监察北匈奴动静。
高车归义侯国，类比管理东夷之乐浪。大事小情，无需上洛。可入白檀城，向使高车中郎将通禀。
“十二侯国”的设立，可谓神来之笔。与刘备先前，将羌、氐分治，立护氐校尉，如出一辙。
归义侯国，既稀释瓦解了高车十二部过于集权的部落制度，又分散了各部渠帅，对老丈人王位的觊觎。
可谓一石数鸟。参考西域都护府之于西域城邦。分而化之，对大汉有利。
归义侯国的建立。标志着高车正式纳入大汉治理体系。
通商互市，各取所需，各补所短。再加有蓟国虎踞在侧。衣食无忧，生活日渐安逸的高车，又岂敢轻起刀兵。
饥寒起盗心。亘古不变之真理。
但凡过的下去。谁又愿提着脑袋，铤而走险。终归是“逼上梁山”。
趋利避害，人之常情。便是塞外胡人，亦不例外。
分立高车十二侯国，效果斐然，远超刘备预计。
所谓人过留名，雁过留声。又谓名不正而言不顺。能被大汉认可，方能名正言顺。从此往后，被各自部族，乃至整个部落联盟，所认可。
蓟王又约定。新任高车归义王，当从高车十二归义侯中，由部落联盟并汉庭，共同推选。
并将此项制度，不断延续乃至发扬光大，形成“祖制”。
一旦高车部落习惯了推选制度。必会传承有序。降低老王去世后，兵乱四起，各部互相攻伐，联盟随即瓦解的风险。
轮流推选制度，也能有效防止一家独大。汉庭的介入，如同西域都护府，防止小国被大国所并。
使高车中郎将，与汉廷“使者校尉”，有异曲同工之妙。
毫不客气的说。大汉的使者校尉，在举目皆是奴隶国度的暗淡星空下，以封建制度的先进性而言，绝对是维系区域稳定的中坚力量。
当然，对封建体质的种种先进性，部落联盟最直观的体验，便是与之打交道的汉人官吏。
换言之。首任使高车中郎将的人选。直接关系到“推选制度”成败与否。
刘备必须慎重。
现任西林令阎柔，是蓟王心中不二之选。
唯一掣肘，阎柔名声在外。乃是众所周知，直少年时便追随刘备的肱骨家臣。若堂而皇之，调任高车中郎将，恐遭人非议。尤其在蓟国再并五县，举世瞩目之际。不可轻易落人口实。
况且，西林邑二万余户牧人，豢养三十万匹各式良马，干系重大。民情政务，皆需阎柔打理。急切间，亦难假他人之手。
知主公刘备忧心使高车中郎将人选。阎柔、阎志二人，遂向刘备举荐了幽州渔阳人，鲜于辅、鲜于银。
二人久居边郡，与胡人常有往来。熟悉胡人习俗，又颇知兵事。最关键，与蓟王并无交集。乃野士白身。刘备见过甚喜，荐于幽州牧王允当面。由王允表为使高车中郎将、副中郎将。治白檀城，掌使高车，处理与之有关事务。
一言蔽之。正副中郎将，兼有“使节”性质。
洛阳。
幽州牧王允与蓟王刘备上表，不分先后，抵尚书台。曹节看过，不敢怠慢，急忙入宫呈报陛下御览。
请开“白檀、平刚、石成、广成、白狼、乐亭、骊成等县。”在曹节的提示下，陛下先看王允表书，方才御览蓟王上表：“求增夕阳、昌城、乐亭、骊成并北平五县。”
“哦……”陛下欣然点头：“除去祖陵所在之北平县，蓟王所求，皆是前汉废县。两汉之交，毁于海侵。”
曹节伏地奏曰：“陛下明见。”
“今水退否？”
“海水已退，散布大小水泽，皆是无人白地。”曹节已事先查问。
“蓟王此举，何意？”陛下面色如常。
“老奴窃以为，蓟王心有所虑。”曹节不做隐瞒。
“老大人且说来。”
“王上东征西讨，劳苦功高。归国前，陛下赐加黄钺，替主‘伐不义而征无道’，扩土二千里。我朝有功必赏，军功尤重。然，蓟王归国前，披丧送亲，险屠大将军满门。自知必为人所忌，故心有所虑，只要废土。”
“老大人此语，正合朕意。”陛下问道：“废县可行稻作否？”
“土地盐渍，寸草不生。断难稻作。”曹节摇头。
“如此，蓟王取来何用？”陛下再问。无利不起早啊。
“听闻，蓟王围海造盐田百万，亩可产青盐十六石。”曹节有问必答：“不毛之地，旁人弃如敝